「藍色革命、海洋興國」 - 對設立海洋部之總體觀

「藍色革命、海洋興國」 - 對設立海洋部之總體觀

前言：

本文內容援引自中華民國海洋事務與政策協會理事長 胡念祖博士，對於負責行政院組織再造任務的行政院研究發展考核委員會及「行政院組織改造推動小組」未能深體「藍色革命、海洋興國」之理念與價值，放棄海洋設部之政策方向，改而欲設立一只具政策協調功能之海洋委員會所提出之《對海洋設部之總體觀》評析文。


壹、國際思潮與實踐

一九八二年聯合國海洋法公約將海洋視為一個整體，並針對所有人類在海洋上的活動與使用，及所有國家在海洋上所享之權利與應盡之義務加以規範。

十年後，一九九二年六月在巴西里約熱內盧召開之「聯合國環境暨發展會議」(United Nations Conference on Environment and Development, UNCED，又稱之為「地球高峰會議」(Earth Summit))中通過了多項國際文件(international instruments)，其中包括21世紀議程(Agenda 21)。

21世紀議程中最長的一章即為第十七章「保護洋和各種海，包括封閉和半封閉海以及海岸地區，並保護、合理利用和開發其生物資源」，第一節開宗明義表示：
「海洋環境，包括洋和各種海以及鄰接的海岸地區，構成一個整體，是全球生命支持系統的一個基本組成部分，及為永續發展提供機會的一項正面資產。...」

換言之，將海洋與海岸地區視為「一個整體」已是國際社會中存在長達十五年以上的觀念與思潮，為避免海洋及海岸地區環境與資源的不永續，吾人必須採行審慎、預防性的總體作為。


貳、國內需求與作法

在行政組織上，我國不是沒有處理或涉及海洋事務之機關，只是整個海洋事務是採傳統功能分工的模式，零碎分布在十多個部會局署機關之中。
在各該機關中，不僅不享有政策及預算上的優先地位，甚至連主官或主管亦無所認識或重視。此種現狀，使得我國中央政府無法建構一個整體的國家海洋政策，亦因而使得我國在海洋上無法產生有意識的作為。

在欠缺海洋事務專責機關的情況下，許多涉及國家重大權益與發展的政務都無主辦機關可以歸責。

類似此種窘境，又有多少學者或輿論媒體真正瞭解？

海洋(事務)部之設立不應被視為部級機關的新增，而應被視為將目前散佈於十多個機關的海洋事務相關業務加以整編，將原屬各機關的邊陲職掌加以重新定位，並藉組織重組使其匯整成一具政策焦點的專責機關。

然而，有部分官員或學者認為，將散布於各部會機關涉及海洋事務之相關單位或業務整併至海洋部，將會產生割裂現行機關職掌之情形。

但，「組織重組」本質上就是「重組」現有既存機關之業務職掌，亦方有機會獲得組織改造之利益。

因此，設立海洋部當然就必須重組調整現有部會機關之職掌與任務，其目的則是在整合出一個更具決策效能及價值統一的海洋部，並因此而使國家在海洋上更有作為。


參、海洋事務之內涵與範疇

聯合國在一九八二年通過聯合國海洋法公約後，各會員國一直對全球海洋事務與議題十分關切，自一九八四年起每年就全球海洋法之發展提出年度回顧報告，一九九六年起，聯合國大會決議更要求擴大此一年度報告之內容，使之成為「聯合國此一機構及聯合國系統整體」在「海洋事務領域」中的工作報告。

因此，由聯合國秘書長每年向聯合國大會所提出之「海洋與海洋法」(Oceans and the Law of the Sea)年度報告之內容即可看出「海洋事務」之內涵。

「海洋事務」的內涵在學術上並無定義，並卻有著「全球實踐」下的內涵與範疇。

這些事務目前在我國分屬十多個部會機關的部分或邊陲職掌，不僅無法整合出一套總體性的國家海洋政策，且造成太多內部溝通協調，甚至爭議的行政成本。將這些事務納在一個具政策整合、制定與執行職能的「海洋部」內，不正是公共行政學界同仁所企求達成之「組織精簡」與「決策效能提升」的目標嗎？


肆、海洋設部的必要性

不論由我國現在所處的地理環境或地緣政治觀之，我國都是一個標準的海島、海洋國家，特別是近四、五十年來的經驗更顯示，「我們的生存發展依賴海洋，我們的安全威脅來自海洋」；海洋部之設立可「更有效地制定國家總體海洋政策、振作海洋產業、保障國家海洋權益、加強國民海洋意識」，此一效益應是不分黨派、不分政治立場，所可同意的共同價值。


伍、行政院組織改造評析

(略)


陸、對行政院研考會偏狹認識的指正

行政組織重組在其本質上就是重行調整既有機關之業務職掌與隸屬關係，必然發生割裂現有既存機關之業務職掌，亦才有機會獲得組織重組之利益與達成政策上的新願景。
研考會並提出諸多所謂事權割裂之困難，這些「困難」無論在學理或事理上不僅不構成困難，且甚至是海洋設部所欲見其發生之改變或所欲追求之良善政策目標。

研考會：(一)
海巡業務若由海洋部掌理，則「海域安全巡護、陸上治安救災及空中勤務救護之國土安全事務完整性即不易維持」。

胡理事長：
目前行政院海岸巡防署在海巡法下本來就只負責岸際及海域之執法與救難，陸上警消與救難本來就另有體系，何來維持「國土安全事務完整性」之考慮。且國土安全是security 的觀念，海巡或陸上警消救難是safety 的概念，可見研考會對此二者分際並無理解與掌握。

研考會：(二)
「航政、港務歸該部掌理，即割裂陸海空交通行政的一體規劃管理」。

胡理事長：
在交通行政一體規劃管理下，吾人只見國際港埠(含工業專用港)的不斷增建，造成我國國際港埠之間內部的競爭，又無法與國內港及漁港建立共同的管理體系與價值，乃造成國內港發展遲緩，「藍色公路」迄今無法建構，更出現小漁船在國際商港內進出，甚至下網作業及切越國際航道的怪異景象。這些問題研考會有瞭解嗎？

研考會：(三)
「海洋污染業務歸由該部掌理，則水污染防治從環境資源業務中一分為二，不利於總體掌握」。

胡理事長：
現今海洋污染防治業務只是環保署水保處下之邊陲業務，且真正在海洋上有作為力量的機關是海巡署，故若將海洋污染防治業務由環保署水保處移至海洋部，且海巡署亦為海洋部之下級機關，航政及船舶管理業務亦由交通部移至海洋部，如此，海洋污染防治、船舶污染排放等均可在海洋部一部之下受到統一的管理。

研考會：(四)
漁業署若移轉至海洋部會使「農業部的全國農、林、漁、牧及糧食行政事務職掌即不具完整性」。

胡理事長：
「農林漁牧」一體似乎是承襲日本的體制，在事務本質上，漁業與農、林、牧完全不同。漁業署應該納入海洋部之下，以收海洋價值統一（特別是海洋環境保護與海洋物資源保育）之效，並將陸上養殖留給農、林、牧的區塊。

研考會：(五)
「礦物資源分為陸上礦產及海洋礦產兩部分，將分屬經濟部及海洋部兩個不同機關辦理，增加未來行政協調成本」。

胡理事長：
海洋油氣或其他礦物資源與能源(包括洋流、潮汐、溫差及海上風車發電)或物質(譬如海洋深層水)之探勘、開發所需之技術、資金與面臨的困難(水壓、塩度侵蝕)均與陸上礦物資源利用不同，所涉及之海洋排他性使用與海洋環境潛在污染等亦與陸上不同。將海洋能礦資源業務交由海洋部，將可與海洋科技開發、海洋水文地質調查、海洋環境保護等業務在統一的價值與政策下，求得協力一致的努力(concerted effort)，不是比現狀更好嗎？

研考會：(六)
「海域、海岸地區涉及土地使用及建築管理之審議許可部分如改由該部辦理，則國土規劃、土地使用管理將分由內政部及海洋部辦理」。

胡理事長：
海岸地區管理所強調的是敏感生態環境與高生產力地區之保育、人類多重使用衝突之調和，與公共通行權之確保，這些均非陸域土地使用及建築管理之核心理念，現在內政部欲將區域計畫法擴張適用至海岸及海域更是背離國際主流思潮與作為之荒謬舉措。

研考會：(七)
「與國科會主要業務『推動全國整體科技發』是否衝突，亦待考量」。

胡理事長：
國科會支持海洋科研經費在國科會總預算中比例甚低，且其執行目的亦不在於支持國家海洋權益與政務需求。故若由海洋部統一建立海洋觀測、調查、研究及提供基礎數據與資訊之能量，將比目前分散由多個機關各自進行海洋科研調查為佳。


柒、對海洋部職掌與結構的建議

現今行政院研考會所設想之海洋委員會只是一個政策協調機關，此種機關若欲達成其政策統合之目的，則其基礎或前提是建立在該委員會必須有像陸委會一般的決策權威，使得任何涉及海洋之事務，其他部會機關都只有「執行」之責，而無「決策」之權。

唯有採首長制的「部」才能發揮制定政策、起草法規、落實政策的功能，國家才能真正走向「海洋國家」之途。

在海洋部內部組織設計上，應包括及劃分為「政策規劃與協調」及「功能與任務」兩大部分。
政策規劃與協調部分為國家海洋政策形成之機制；功能與任務部分則為實際管理海洋事務的單位。


捌、結語

一九九○年代可被後世記載的大概就是人類對海洋環境與資源思維與作為的改變，以及國際法政體制在此層面上的演進。

為因應此波國際思潮，韓國於一九九六年、印尼於二千年分別設立了海洋部，日本、歐盟亦朝整合性海洋政策之途邁進，中國大陸更早在一九六四年就有國家海洋局的設立。

反觀台灣，二十年前，「海洋政策」一詞在國內幾乎不存在，但台灣社會是一個移民的社會，本應存有向海討生存的勇氣與企圖。

自公元二千年總統大選以來，各主要總統候選人均已提出「海洋政策白皮書」。我國長期以來在海洋上一些點狀、片段的努力雖然存在，但離全面建立一個「海洋國家」的目標還有很大一段距離。

因此，如何提振國人向海發展的企圖心與國家在海洋上的實力，是國家海洋政策的中心理念。

在邁入二十一世紀之後，吾人應放棄傳統海權思想中「制海」的觀念，轉而追求「利用海洋、保育海洋」並重的平衡、永續目標。享受吾人在海洋上應有之權益，同時並努力負起在海洋上應負之責任，方為一個海洋國家應有之基本理念與作為。


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